Keberlakuan batas waktu pengajuan keberatan dalam PTSL antara PP 24 Tahun 1997 dan Permen ATR/BPN Nomor 6 Tahun 2018

Terima kasih atas pertanyaan saudara Kam****** kepada Badan Pembinaan Hukum Nasional.

Berdasarkan uraian yang Anda sampaikan, Anda menemukan bahwa Peraturan Menteri Agraria dan Tata Ruang/Kepala Badan Pertanahan Nasional Nomor 6 Tahun 2018 tentang Pendaftaran Tanah Sistematis Lengkap, yang selanjutnya kami sebut Permen ATR/BPN tentang PTSL, tidak memuat pasal tentang kapan berakhirnya pengajuan keberatan oleh pihak lain atas bidang tanah yang didaftarkan, sedangkan Peraturan Pemerintah Nomor 24 Tahun 1997 tentang Pendaftaran Tanah, yang selanjutnya kami sebut PP Pendaftaran Tanah, memuat tenggang 60 hari bagi pendaftaran tanah secara sistematik. Persoalan hukum yang perlu dijawab adalah apakah keadaan itu benar-benar merupakan pertentangan norma sehingga Anda harus memilih salah satu, dan pengamatan Anda tepat meskipun ketiadaan itu ternyata bukan kekosongan pengaturan melainkan penunjukan kembali kepada peraturan di atasnya.

Tenggang yang Anda sebut memang ada dan berlaku pada pendaftaran tanah secara sistematik, sebagaimana Pasal 30 ayat (3) PP Pendaftaran Tanah menentukan:

“Catatan sebagaimana dimaksud pada ayat (1) huruf c dihapus apabila:

a. telah diperoleh penyelesaian secara damai antara pihak-pihak yang bersengketa; atau

b. diperoleh putusan Pengadilan mengenai sengketa yang bersangkutan yang telah memperoleh kekuatan hukum tetap; atau

c. setelah dalam waktu 60 (enam puluh) hari dalam pendaftaran tanah secara sistematik dan 90 (sembilan puluh) hari dalam pendaftaran tanah secara sporadik sejak disampaikan pemberitahuan tertulis sebagaimana dimaksud pada ayat (1) huruf c tidak diajukan gugatan mengenai sengketa tersebut ke Pengadilan.”

Apabila 60 hari terlampaui tanpa perdamaian dan tanpa gugatan, catatan yang dimaksud ayat (1) huruf c itu dihapus dan pendaftaran yang semula tertunda berjalan kembali. Tenggang 60 hari itu dihitung sejak disampaikannya pemberitahuan tertulis kepada pihak yang berkeberatan, bukan sejak berakhirnya pengumuman, sehingga tanggal surat pemberitahuan menjadi awal perhitungan. Yang dihapus pun hanya catatan itu, bukan hak pihak yang berkeberatan menempuh pengadilan, sehingga terlampauinya tenggang itu melanjutkan pendaftaran tanpa dengan sendirinya menghilangkan upaya hukum yang tersedia baginya menurut ketentuan lain.

Permen ATR/BPN tentang PTSL sebenarnya mengatur keberatan, hanya tidak menyertakan tenggangnya, sebagaimana Pasal 24 peraturan tersebut mengatur:

“(2) Untuk memenuhi asas publisitas dalam pembuktian pemilikan tanah, data yuridis dan data fisik bidang tanah dan peta bidang-bidang tanah diumumkan dengan menggunakan formulir Pengumuman Data Fisik dan Data Yuridis (DI 201B) selama 14 (empat belas) hari kalender di Kantor Panitia Ajudikasi PTSL dan Kantor Kepala Desa/Kelurahan.

(3) Pihak yang berkepentingan diberikan kesempatan untuk mengajukan keberatan mengenai Pengumuman Data Fisik dan Data Yuridis (DI 201B) sebagaimana dimaksud pada ayat (2) selama jangka waktu pengumuman.

(7) Dalam hal terdapat pihak yang mengajukan keberatan sebagaimana dimaksud pada ayat (3) disampaikan pemberitahuan tertulis agar segera mengajukan gugatan ke Pengadilan.

(9) Penanganan keberatan dilaksanakan sesuai dengan ketentuan peraturan perundang-undangan.”

Ayat (9) tersebut menjawab pertanyaan Anda, sebab peraturan pelaksana tersebut tidak berhenti pada keberatan melainkan menunjuk kembali kepada peraturan perundang-undangan untuk penanganannya. Ayat itu menunjuk secara umum dan tidak menyebut pasal tertentu, sehingga kaitannya dengan Pasal 30 ayat (3) PP Pendaftaran Tanah merupakan kesimpulan penerapan dan bukan bunyi normanya. Kesimpulan itu berdasar karena PTSL merupakan pendaftaran tanah secara sistematik sedangkan Pasal 30 ayat (3) justru mengatur tenggang bagi pendaftaran secara sistematik, sehingga ketentuan itulah yang paling dekat dengan keadaan yang ditunjuk ayat (9). Jadi tenggang 60 hari tetap berlaku pada PTSL bukan semata karena PP Pendaftaran Tanah berkedudukan lebih tinggi, melainkan karena peraturan pelaksananya sendiri menunjuk ke sana.

Ayat (7) memuat pemberitahuan tertulis kepada pihak yang berkeberatan agar segera mengajukan gugatan, sedangkan Pasal 30 ayat (3) menghitung tenggangnya sejak pemberitahuan tertulis yang dimaksud ayat (1) huruf c pasal itu. Apakah kedua pemberitahuan itu satu dan sama merupakan persoalan penerapan pada tiap berkas, sehingga tanggal mana yang dipakai perlu Anda pastikan pada berkas yang bersangkutan.

Tidak diaturnya suatu hal dalam peraturan pelaksana berbeda dari pertentangan norma, dan pembedaan itulah yang menjelaskan keadaan yang Anda temukan. Tidak dicantumkannya kembali tenggang waktu dalam peraturan pelaksana tidak berarti peraturan itu menghapus ketentuan peraturan di atasnya, sebab peraturan pelaksana memang tidak dimaksudkan mengulang seluruh isi peraturan yang menjadi dasarnya. Pertentangan baru terjadi apabila kedua peraturan mengatur hal yang sama tetapi memerintahkan akibat hukum yang berbeda sehingga tidak mungkin dijalankan bersamaan. Pada keadaan yang Anda temukan, kedua peraturan justru dapat dibaca bersama karena mengatur tahapan yang berbeda dari satu rangkaian pendaftaran tanah yang sama, yaitu peraturan pelaksana mengatur pengumuman beserta pengajuan keberatannya sedangkan Peraturan Pemerintah mengatur akibat keberatan itu pada pembukuan haknya.

Peraturan pelaksana itu juga mengatur akibat keberatan melalui jalur lain di luar pasal yang kami kutip, yaitu penggolongan bidang tanah ke dalam Kluster 2 bagi tanah yang berperkara atau bersengketa, dengan pembukuan hak yang mengosongkan nama pemegang haknya dan penerbitan sertipikat ditunda sampai ada putusan berkekuatan hukum tetap. Bagi pihak yang berkeberatan, hal itu berarti keberatannya tetap berakibat tertundanya penerbitan sertipikat meskipun tenggangnya diatur pada peraturan yang berbeda.

Jika Anda menemukan dua peraturan yang benar-benar tidak dapat dijalankan bersamaan, jawabannya ditentukan oleh kedudukan Peraturan Menteri di dalam sistem peraturan perundang-undangan, sebagaimana Pasal 8 Undang-Undang Nomor 12 Tahun 2011 tentang Pembentukan Peraturan Perundang-undangan sebagaimana telah beberapa kali diubah, terakhir dengan Undang-Undang Nomor 13 Tahun 2022 tentang Perubahan Kedua atas Undang-Undang Nomor 12 Tahun 2011 tentang Pembentukan Peraturan Perundang-undangan, mengatur:

“(1) Jenis Peraturan Perundang-undangan selain sebagaimana dimaksud dalam Pasal 7 ayat (1) mencakup peraturan yang ditetapkan oleh Majelis Permusyawaratan Rakyat, Dewan Perwakilan Rakyat, Dewan Perwakilan Daerah, Mahkamah Agung, Mahkamah Konstitusi, Badan Pemeriksa Keuangan, Komisi Yudisial, Bank Indonesia, Menteri, badan, lembaga, atau komisi yang setingkat yang dibentuk dengan Undang-Undang atau Pemerintah atas perintah Undang-Undang, Dewan Perwakilan Rakyat Daerah Provinsi, Gubernur, Dewan Perwakilan Rakyat Daerah Kabupaten/Kota, Bupati/Walikota, Kepala Desa atau yang setingkat.

(2) Peraturan Perundang-undangan sebagaimana dimaksud pada ayat (1) diakui keberadaannya dan mempunyai kekuatan hukum mengikat sepanjang diperintahkan oleh Peraturan Perundang-undangan yang lebih tinggi atau dibentuk berdasarkan kewenangan.”

Yang didahulukan adalah PP Pendaftaran Tanah, sedangkan Peraturan Menteri tetap mengikat sepanjang berada dalam batas kewenangan yang diberikan kepadanya. Kata sepanjang pada ayat (2) itulah yang menentukan, sebab pengakuan dan daya ikat Peraturan Menteri digantungkan pada adanya perintah dari peraturan yang lebih tinggi atau adanya kewenangan yang menjadi dasar pembentukannya. Peraturan Menteri tidak termasuk dalam susunan yang disebut Pasal 7 ayat (1), sedangkan Peraturan Pemerintah termasuk di dalamnya, sehingga Peraturan Menteri berlaku sepanjang tetap berada dalam batas yang diberikan peraturan yang mendelegasikannya, dan apabila terjadi pertentangan yang sesungguhnya, asas yang dipakai adalah peraturan yang lebih tinggi mengesampingkan peraturan yang lebih rendah.

Dua bantahan lazim perlu diluruskan karena kerap dipakai orang untuk membenarkan berlakunya peraturan yang lebih rendah, yaitu bahwa peraturan pelaksana lebih khusus karena lingkupnya lebih sempit, dan bahwa ia lebih baru karena terbit belakangan. Keduanya tidak menolong, sebab asas peraturan yang khusus mengesampingkan yang umum dan asas peraturan yang baru mengesampingkan yang lama hanya bekerja antara dua peraturan yang sederajat. Pada hubungan bertingkat seperti antara Peraturan Menteri dan Peraturan Pemerintah, yang berlaku adalah asas peraturan yang lebih tinggi, dan asas itu tidak dapat dikalahkan oleh kekhususan maupun kebaruan. Peraturan pelaksana memang boleh merinci peraturan yang mendelegasikannya dan perincian semacam itu bukan pertentangan, sedangkan yang tidak diselamatkan oleh alasan lebih khusus maupun lebih baru adalah ketentuan yang menyimpang dari peraturan pendelegasinya.

Selama suatu peraturan belum dibatalkan oleh lembaga yang berwenang, peraturan itu dianggap sah dan wajib dijalankan pejabat pelaksana, sehingga petugas yang berpedoman padanya tidak dapat disalahkan. Penilaian bahwa suatu peraturan bertentangan dengan peraturan di atasnya bukan kewenangan kami maupun kewenangan Anda, melainkan kewenangan lembaga yang ditentukan undang-undang. Untuk keperluan Anda sendiri, yaitu memastikan penerapan tenggang 60 hari pada satu berkas PTSL tertentu, Anda dapat menanyakannya secara tertulis kepada Kantor Pertanahan kabupaten atau kota, yaitu instansi yang menyelenggarakan pendaftaran tanah di wilayah itu dan menangani keberatan pada tahap administrasi sebelum perkara dibawa ke pengadilan, dengan menunjuk Pasal 30 ayat (3) PP Pendaftaran Tanah beserta Pasal 24 ayat (9) Permen ATR/BPN tentang PTSL.

Ketiadaan tenggang keberatan dalam peraturan pelaksana bukanlah pertentangan norma, melainkan penunjukan kembali kepada PP Pendaftaran Tanah yang diperintahkan peraturan pelaksana itu sendiri, sehingga pada persoalan yang Anda tanyakan tidak ada peraturan yang perlu dipilih. Karena itu, gunakan Pasal 30 ayat (3) PP Pendaftaran Tanah sebagai dasar tenggang 60 hari, dan pastikan pemberitahuan tertulis mana yang menjadi awal perhitungannya pada berkas yang bersangkutan, sebab tanggal itulah yang menentukan dan bukan berakhirnya pengumuman.

Demikian jawaban dari kami, semoga bermanfaat.

DASAR HUKUM

1. Undang-Undang Nomor 12 Tahun 2011 tentang Pembentukan Peraturan Perundang-undangan sebagaimana telah beberapa kali diubah, terakhir dengan Undang-Undang Nomor 13 Tahun 2022 tentang Perubahan Kedua atas Undang-Undang Nomor 12 Tahun 2011 tentang Pembentukan Peraturan Perundang-undangan;

2. Peraturan Pemerintah Nomor 24 Tahun 1997 tentang Pendaftaran Tanah;

3. Peraturan Menteri Agraria dan Tata Ruang/Kepala Badan Pertanahan Nasional Nomor 6 Tahun 2018 tentang Pendaftaran Tanah Sistematis Lengkap.