Pedoman Pembentukan Peraturan Perundang-Undangan dan Keberadaan Dokumen Setara Naskah Akademik sebelum UU 10 Tahun 2004 dan Perpres 61 Tahun 2005

Oleh: Nurhayati, S.H., M.Si. (Penyuluh Hukum Madya). Terima kasih atas pertanyaan Saudara Mohammad Imron kepada Badan Pembinaan Hukum Nasional. Terkait pertanyaan saudara tentang instrument hukum pembentukan peraturan perundang-undangan di Indonesia dan penyusunan Naskah Akademik sebelum adanya UU No 10 Tahun 2004 dan Perpres No 61 Tahun 2005. Sebelum adanya UU No 10 Tahun 2004 tentang Pembentukan Peraturan Perundang-undangan terdapat berbagai macam ketentuan yang berkaitan dengan Pembentukan Peraturan Perundang-undangan termasuk teknik penyusunan Peraturan Perundang-undangan, yang diatur secara tumpang tindih peraturan yang berasal dari masa kolonial maupun yang dibuat setelah Indonesia merdeka, yaitu : 1. Algemeene Bepalingen van Wetgeving voor Indonesie, yang disingkat AB (Stb. 1847 : 23) yang mengatur ketentuan-ketentuan umum peraturan perundang-undangan. Sepanjang mengenai Pembentukan Peraturan Perundang-undangan, ketentuan AB tersebut tidak lagi berlaku secara utuh karena telah diatur dalam peraturan perundang-undangan nasional. 2. Undang-undang Nomor 1 Tahun 1950 tentang Peraturan tentang Jenis dan Bentuk Peraturan yang dikeluarkan oleh Pemerintah Pusat. Undang-Undang ini merupakan Undang-undang dari Negara Bagian Republik Indonesia Yogyakarta. 3. Undang-undang Nomor 2 Tahun 1950 tentang Menetapkan Undang-Undang Darurat tentang Penerbitan Lembaran Negara Republik Indoensia Serikat dan Berita Negara Republik Indonesia Serikat dan tentang Mengeluarkan, Mengumumkan, dan Mulai Berlakunya Undang-undang Federal dan Peraturan Pemerintah sebagai Undang-undang Federal. 4. Selain UU tersebut, terdapat ketentuan : a. Peraturan Pemerintah No 1 Tahun 1945 tentang Pengumuman dan mulai berlakunya UU dan Peraturan Pemerintah. b. Keputusan Presiden Republik Indonesia Nomor 234 Tahun 1960 tentang Pengembalian Seksi Pengundangan Lembaran Negara, dari Departemen Kehakiman ke Sekretariat Negara. c. Instruksi Presiden Republik Indoensia Nomor 15 Tahun 1970 tentang Tata Cara Mempersiapkan Rancangan Undang-Undang dan Rancangan Peraturan Pemerintah Republik Indonesia d. Keputusan Presiden Republik Indoensia Nomo 188 Tahun 1998 tentang Tata Cara Mempersiapkan Rancangan Undang-Undang e. Keputusan Presiden Republik Indoneisa Nomor 44 Tahun 1999 tentang Teknik Penyusunan Peraturan Perundang-undangan dan Bentuk Rancangan Undang-Undang, Rancangan Peraturan Pemerintah dan Rancangan Keputusan Presiden. 5. Di lingkungan DPR dan DPRD berlaku peraturan tata tertib yang mengatur antara lain mengenai tata cara pembahasan rancangan undang-undang dan rancangan peraturan daerah serta pengajuan dan pembahasan RUU dan Peraturan daerah usul inistif DPR atau DPRD. Dengan adanya UU No 10 Tahun 2004 tentang Pembentukan Peraturan Perundang-undangan, dalam Pasal 57 dinyatakan bahwa pada saat UU ini mulai berlaku maka : a. UU No 1 Tahun 1950 tentang Jenis dan Bentuk Peraturan Yang dikeluarkan oleh Pemerintah Pusat; b. Ketentuan-ketentuan dalam UU No 2 Tahun 1950 tentang Menetapkan Undang-Undang Darurat tentang Penerbitan Lembaran Negara Republik Indoenisa Serikat dan Berita Negara Republik Indoensia Serikat dan tentang Mengeluarkan, mengumumkan, dan mulai berlakuknya Undang-Undang Federal dan Peraturan Pemerintah sebagai Undang-Undang Federal (Lembaran Negara Tahun 1950 Nomor 1), sepanjang telah diatur dalam Undang-Undang ini; dan c. Peraturan Perundang-undangan lain yang ketentuannya telah diatur dalam Undang-undang ini dicabut dan dinyatakan tidak berlaku. Selanjutnya UU Nomor 10 Tahun 2004 tentang Pembentukan Peraturan Perundang-undangan dicabut dan dinyatakan tidak berlaku dengan diundangkannya UU No 12 Tahun 2011 tentang Pembentukan Peraturan Perundang-undangan, yang saat ini sudah direvisi dengan UU No 15 Tahun 2019 tentang Perubahan atas UU No 12 Tahun 2011 tentang Pembentukan Peraturan Perundang-undangan. Terkait dengan Keberadaan naskah akademik dalam pembentukan RUU sebelum disahkannya UU No 10 Tahun 2004 tentang Pembentukan Peraturan Perundang-undangan diatur dalam Keputusan Kepala Badan Pembinaan Hukum Nasional Nomor G-159.PR.09.10 Tahun 1994 tentang Petunjuk Teknis Penyusunan Naskah Akademik Peraturan Perundang-undangan, yang merupakan cikal bakal munculnya pengaturan tentang penyusunan naskah akademik. Dalam Keputusan Kepala BPHN tersebut, diatur mengenai format dari naskah akademik rancangan yang akan diajukan. Keputusan Kepala BPHN tersebut merupakan pengaturan lebih lanjut dari Instruksi Presiden Republik Indoenisa Nomor 15 Tahun 1970 tentang Tata Cara Mempersiapkan Rancangan Undang-undang dan Rancangan Peraturan Pemerintah Republik Indonesia. Adapun implementasi dari ketentuan Instruksi Presiden Nomor 15 Tahun 1970 ini yang berkaitan dengan naskah akademik yaitu konsep dari RUU yang telah disiapkan oleh departemen pemrakarsa, dapat dimintakan pendapat dari Badan Pembinaan Hukum Nasional Departemen Kehakiman Republik Indonesia, baik dari segi penyusunan konsep naskah akademik rancangan undang-undang yang akan diajukan maupun untuk membahas isi dan materi muatan dari RUU itu sendiri yang diadakan dalam suatu seminar yang dilaksanakan oleh BPHN atau departemen yang bersangkutan. BPHN juga dapat mengambil inisiatif sendiri untuk menyusun naskah akademik yang kemudian dapat digunakan oleh departemen sektoral yang paling terkait untuk menyusun RUU. BPHN ini hanya berfungsi sebagai badan yang melakukan kegiatan pengkajian, penelitian dan penyusunan dari naskah akademik saja. Dan di dalam melakukan pengkajian dan penelitian untuk menyusun naskah akademik, BPHN tidak melakukannya sendiri, tetapi mengundang sejumlah pakar, para akademisi dan juga kalangan praktisi yang terkait dengan suatu konsep RUU yang akan dibentuk. Pada Tahun 1998, Presiden mengeluarkan Keputusan Presiden Nomor 188 Tahun 1998 tentang Tata Cara Mempersiapkan Rancangan Undang-Undang. Dalam Keppres ini Naskah Akademik menggunakan istilah rancangan akademik dan pengaturan mengenai naskah akademiknya pun masih belum jelas dipertegas, baik pengaturan mengenai kewajibannya menyertakan dalam pengajuan RUU maupun isi dari rancangan akademik itu sendiri, yang dinyatakan dalam Pasal 3 Keppres No 188 Tahun 1998 sebagai berikut : (1) Menteri atau Pimpinan Lembaga pemrakarsa penyusunan Rancangan Undang-Undang dapat pula terlebih dahulu menyusun rancangan akademik mengenai Rancangan Undang-Undang yang akan disusun. (2) Penyusunan rancangan akademik dilakukan oleh Departemen atau Lembaga pemrakarsa bersama-sama dengan Departemen Kehakiman dan pelaksanaannya dapat diserahkan kepada Perguruan atau pihak ketiga lainnya yang mempunyai keahlian untuk itu Mengenai isi naskah akademik dalam Keppres tersebut tidak diatur secara jelas namun diatur secara eksplisit di Pasal 1 ayat (2) yang berbunyi sebagai berikut: Prakarsa penyusunan Rancangan Undang-Undang wajib dimintakan persetujuan terlebih dahulu kepada Presiden dengan disertai penjelasan selengkapnya mengenai konsepsi pengaturan yang meliputi latar belakang dan tujuan penyusunan; sasaran yang ingin diwujudkan; pokok-pokok pikiran, lingkup atau objek yang akan diatur; dan jangkauan dan arah pengaturan. Untuk keseragaman format, pola, sistematika dan mekanisme penyusunan Naskah Akademik setelah diundangkannya UU No 10 Tahun 2004 tentang Pembentukan Peraturan Perundang-undangan, maka pada Tahun 2008, Menteri Hukum dan HAM mengeluarkan Permenkumham Nomor M.HH-01.PP.01.01 Tahun 2008 tentang Pedoman Penyusunan Naskah Akademik Rancangan Peraturan Perundang-undangan. Permenkumham ini merupakan pelaksanaan ketentuan Pasal 5 ayat (4) Perpres No 68 Tahun 2005 tentang Tata Cara Mempersiapkan Rancangan Undang-Undang, Rancangan Peraturan Pemerintah Pengganti UU, Rancangan Peraturan Pemerintah dan Rancangan Peraturan Presiden. Dokumen-dokumen tersebut dapat saudara dapatkan di Badan Pembinaan Hukum Nasional karena sejak Tahun 1974 hingga saat ini BPHN telah menyusun Naskah Akademik baik untuk RUU yang merupakan prakarsa Kemenkumham maupun dilibatkan dalam penyusunan Nasakah Akademik yang disusun oleh Kementerian/Lembaga pemrakarsa lainnya. Demikian penjelasan tentang permasalahan hukum Saudara, semoga dapat bermanfaat dan membantu. Disclaimer : Jawaban konsultasi hukum semata-mata hanya sebagai pendapat hukum dan tidak memiliki kekuatan hukum tetap dan tidak mengikat sebagaimana putusan pengadilan.